假如由你来制宪 （3）

第二个问题：联邦制还是单一制？

政治学者Alfred Stepan在99年的一篇文章里曾经写过这样一句话：“所有的多民族民主国家都是联邦制。”我一直没明白这话什么意思：英国呢？英国不就是单一制的多民族民主国家吗？当然也许他不把苏格兰看成“另外的民族”？或者他直接把98年以后的英国(苏格兰98年成立独立议会)算成联邦制？而且，“多民族”又怎么界定呢？韩国算是传统意义上的单一民族国家，但是现在不也很多中国人在那里？德国传统意义上也算是单一民族国家，但现在据说土耳其人一堆一堆的，算不算多民族国家了？

不管Stepan这句话是不是经验上完全正确，说绝大多数多民族民主国家是联邦制国家，却似乎是没有问题的。就是说，如果中国民主化了，并选择保留现在这种单一制统治形式，那将会使中国成为一个非常显眼的例外。

总的来说，我是非常倾向于联邦制的。先不考虑民族因素，假设中国是一个单一民族国家，我也是支持联邦制的，主要是基于两个原因：第一，中国范围太大，联邦制有利于地方自治，而自治不但接近民主真义（更有效率吸纳民众参与），而且往往在决策和政策执行方面更有效率；第二，不同的“省”可以成为“制度的实验室”，这不但有益于通过“制度竞争”找到比较有效合理的公共政策，而且可以帮助避免那种“一着走错、满盘皆输”的局面。

从“制度实验室”这个角度来说，美国是一个很好的例子。我在美国7年，观察到很多不同州各自探索自己的制度方案的例子，比如，在医疗保险方面麻省最先探索“全民医保”的路子；比如在教育政策方面，不同的州拿出执行No Child Left Behind的方案；比如不同的州对同性恋结婚的不同规定；比如加州一马当先废除affirmative action政策……你们州要是某个政策实施效果好，我们可以学（当然也可以不学，毕竟“州情”不同）；你们要是失败了，我们也省得再走弯路。

如果加上民族因素呢？大多数人的直觉是：联邦制是解决民族矛盾最好的方式，如果一个国家有民族矛盾，那就更要联邦制了。最经常被举的例子包括印度、巴西、印尼等，很多人认为这些国家基本能做到“各民族和平共处”部分原因就是联邦制。其实，事情未必这么简单，不少学者的研究得出相反的结论：联邦制可能因为强化民族认同反而激化民族矛盾。最经常被举的例子就是俄罗斯和巴尔干地区。还有一类例子，比如加拿大、西班牙、比利时，好像两种观点都可以说的过去：正方可以说联邦制导致各民族和平相处，反方可以说之所以现在这些国家有这么多民族遗留问题，就是因为联邦制。

为什么有的国家联邦制有助于民族矛盾和解，有些国家联邦制反而恶化民族矛盾呢？不同的学者给出不同的答案，至今似乎也没有定论。比如有人认为关键是地区性政党的发达程度（如果地区性政党特别发达，那么联邦制会强化而不是缓解民族矛盾），比如有人认为这与少数民族在某一地区的聚居“浓度”有关（越“浓”越有利于和平---这一点我还没有完全搞懂为什么），比如有人认为和先前的“积怨”程度有关，比如有人认为这和地区选举和全国选举谁先谁后有关（地区选举如果早于全国选举，可能激化地方分裂主义）……关于这最后一点，顺便插一句话，老有人提中国应当“自下而上”地民主化（先地方选举，再中央选举）。我觉得这未必是个好办法，原因在于用这种方式民主化，民主化还没实现，地方割据没准就先实现了。例子参见清末的地方咨议局改革经历。

说到联邦制和民族矛盾的关系，有一个例子我觉得非常值得观察，就是伊拉克的库尔德地区。在04年通过的新宪法中，伊拉克采用了联邦制，库尔德地区被列为一个独立的自治区，库尔德人和阿拉伯人之间的矛盾会不会因此缓解，值得进一步观察。由于二者积怨很深，其关系与汉藏关系有类同之处，所以对于中国格外具有参考价值。

虽然联邦制是否有利于缓解民族矛盾还没有完全的定论，不过大部分学者还是倾向于认为它是有利于缓解矛盾。加上前面说的民主、效率、制度实验等理由，综合来说，我还是倾向于在为中国制宪时选择联邦制。对于中国来说，如果迈出这一步，将会是非常大的一步。毕竟，上千年的“大一统”经历已经在中国人的观念里将“统一/分化”视为至高无上的道德问题了，不过，仔细想来，这也不是不可能的，西班牙在1978年以前就是“大一统”传统深厚的国家。

当然，鉴于地方割据、地方主义的危险，权力也不是越下放地方越好。从美国的经历来讲，众所周知，“州权”在很大一段时间是种族主义的保护伞。30年代、60年代美国一系列福利制度、民权保障制度的出现，都是“中央政府”而不是“地方政府”发起的。比如现在保障残疾人、老人医疗保障的Medicare，Medicaid项目，就都是“中央政府”资助的。就是说，联邦政府往往比地方政府更考虑“公共福利”。其实这也不奇怪，州州之间存在经济上的竞争，“外部性”问题往往抛给中央政府。这一点在中国是一样的：中国宏观经济过热、环境恶化，往往和地方经济恶性竞争有关系（比投资、比项目、比基建）。相比之下，环保或者福利这样的“外部性问题”往往就扔给了中央政府。

在这种情况下，如何一方面通过“分权”尽量保障保障民主和效率、另一方面通过“集权”遏制恶性竞争和地方主义，就对联邦制的设计细节提出了很大的考验。比如财权、事权、人事权如何有放有收地分配？钱颖一等人以前写过一个著名的论文，论证中国经济改革成功的经验之一就是所谓的“财政联邦主义”（财政分权激励了地方政府“创收”的积极性）。但是也有人认为“财政分权”能起作用，恰恰因为“财政分权”和“人事集权”相结合，因为地方政府试图用“经济政绩”来争取“被提拔”的机会。相比之下，有人认为俄罗斯90年代初经济改革失败的重要原因之一就是中央对地方完全失去控制，税收、财政、执法方面中央根本指挥不动地方。后来普京一上台就搞了个联邦制改革，大大加强了中央政府权力（比如总统可以解散地方议会和解除州长职务），现在似乎地方政府就比较老实了。好事坏事？仁者见仁吧。

拿财权来说，中央地方收入比例多少最合适？我也不大清楚。刚才我在网上查了一下，07年美国联邦政府的财政收入是2568 billion，州政府是1304 billion，地方政府（县镇市什么的）是933个billion，可见就是美国这样一个典型的联邦国家，中央财政收入也是占大头（跟上面说的福利制度由中央提供有关）。中国，据我所知，中央和地方财政收入比例差不多是一半一半----94年分税制改革后地方税收比例连年下降，现在比中央政府略低，但地方政府加上各种“预算外收入”，可能收入与中央也差不多。从财权的角度来说，中国地方政府似乎不比美国地方政府“穷”。问题只在于，中国不是地方政府财政收入比例过少，而是财权和事权的不对称（钱少的反而要多做事），越到基层越是如此。

事权、财权、人事权到底如何“联邦化”，涉及太具体的技术问题，就先不讨论了。以后等习老师来找我商量，我再仔细想吧。