民主与效率

《南方人物周刊》专栏
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集权制度的拥护者比较常见的一个论点是：权力集中可以提高效率，“集中力量办大事”，没有那么多叽叽喳喳的辩论和不同团体之间的牵制。这个观点不无道理，最直观的例子莫过于中国大跃进期间的“大炼钢铁”，短短几个月，上亿人给动员起来轰轰烈烈地炼钢。那个“效率”，令人瞠目结舌。

然而，长远来看，集权制度真的促进效率吗？“高效”的炼钢运动生产出无数废铜烂铁导致资源的低效利用。“高效”的人民公社化运动带来的是20年低效的农业生产。如果我们把非理性决策所带来的人力财力和资源浪费、机会成本、民众和政府之间的信任损失计算进来，集权制度还真的是最有效率的制度吗？当然并不是所有的当权者都是非理性的，也并不是所有的民众都是理性的，但是，民主的意义恰恰在于：通过不同团体间的观念碰撞，使理性有更多的机会发出声音。

最近厦门 PX化工项目引发抗议、神华集团煤变油项目将要停工这两个新闻，都再次说明了决策的“高效”未必是社会的福祉。不民主、不理性的“高效”决策，不过是通过把问题置后或者外部化来掩盖其社会成本而已，而社会成本在那里，“迟早都是要还的”。厦门政府未经与民众充分讨论就引进了环境风险较高的PX项目，导致厦门人风起云涌的抗议，致使厦门政府不得不同意缓建该项目；而神华集团的煤变油项目，在投了100多亿之后，政府突然“顿悟”该项目耗水量太大，使许多人不禁感到奇怪，鄂尔多斯地区又不是今年才开始缺水，为什么在100多亿砸进去之后才想到这个问题？

其实，公民参与决策过程并不见得会降低“效率”。它可能会降低“政策制定”的效率，但是它往往会因为切合民意而提高“政策执行”的效率，而且它可以通过提高决策的合理性来提高资源利用的效率。一个聪明的政府，应当欢迎民意。

欢迎民意的方法之一，就是就公共事务举行公众听证会。不是花瓶式的听证会，而是要通过辩论去粗取精地提炼民意。在这一点上，美国的经验可以作为一个参考。我们不妨以一个名不见经传的美国小县城――马里兰州的蒙特哥莫利县――的县议会为例子，从一个小县城的听证会程序来看美国地方政府如何“吸收”民意。

根据该县法律，县议会所有的重大决策都必须有公众听证。这个程序是这样展开的：首先，县议会要通过地方报纸以及网络提前将听证会的广告发布出去，任何想在听证会上发言的公民都可以打电话去预约发言。由于一次听证会能容纳的发言人有限，不能保证每个人都能获得发言时间，但是在具有重大争议性的问题上，必须保留所有发言申请人的名单。

听证会上，工作人员为了保证不同意见都能得到发表，事先会询问发言者的“立场”。然后根据其立场，把他们分成五到六人的小组，依次到前台发言。无论普通公民，还是政府或非政府组织的代表，每人讲话3分钟。发言者可以带自己的支持者来做听众，还可以要求他们在自己发言结束时站起来以显示他们的“声势”。当然，人数不应该是立法委员决策的唯一依据。

众人发言完毕，立法委员开始提问，确保他们理解了民意。会后，所有听证会资料要备案保留，并允许公众查询。

这些听证会都是什么议题呢？我随手查询了一下该县本周的听证会记录，一共六项：两项关于土地规划，两项关于拨款，一项关于租房的规范，一项关于供水和排水系统。下周一共五项：两项关于拨款，一项关于经济增长的政策，一项关于交通安全，一项关于某项政府收费条款。

除了听证会，不愿口头发言的人也可以提交书面声明，立法委员对这些书面材料需要一视同仁地重视。为了检验议会是否“听进去了”民意，议会的决策会议、专门委员会会议也必须公开。每一天的工作日程都需提前公示；电视转播会议现场；公民可以电话收听会议；如果错过现场，可以去网上查询录像资料。此外，政府有每周的工作报告供公众免费电邮订阅。总而言之，力图确保公民对决策全过程的知情权。

如果去查询美国大大小小各级议会的工作程序，会发现它们大同小异，大多遵循这种信息公开化、程序透明化、参与开放化的原则。我不知道这些保证公民知情权和参与权的程序在多大程度上降低了决策效率，但是我相信这些程序会使“人群密集区附近建化工厂”、“先砸100亿再考虑项目划不划算”之类现象出现的概率大大降低。“叽叽喳喳的辩论和团体之间的牵制”或许不是一幅优美的画面，但它也许是在用“短痛”去避免“长痛”。如果当初厦门人可以拿起电话说：“喂，我想参加下周二的PX项目听证会――”，也许后来就不会出现市民与市政府之间的对立僵持。

中国由于各级人民代表大会并非常设机构，主要政府决策落在行政部门，所以听证会主要也应由行政部门召开。目前政府的决策越来越重视公众参与，许多政府部门开始在公共决策中加入听证程序。但是它还不够普及，而且许多听证会形式重于实质。某些地方听证会拒绝记者采访、发言代表的产生方式不透明、其联系方式也不能公开等等，甚至有些地方听证还要“彩排”。显然，这种神秘主义和形式主义的作风与听证会的基本精神背道而驰。据说民主的实施需要民众具有“民主素质”，我不知道有什么比公开透明理性的参与本身更能训练民众的“民主素质”，就象我不能想象除了跳到水里学习游泳，还有什么别的学会游泳的方式。